Aufstellung des Teilregionalplans Freiflächen-Photovoltaik

Anders als bei der Windenergie, gibt es seitens des Bundes keine Zielvorgaben zum Ausbau der Solarenergienutzung. Die Notwendigkeit zur Aufstellung eines Teilregionalplans Freiflächen-Photovoltaik ergibt sich aus den bestehenden Vorgaben der Bundesländer Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz und Hessen.

Gemäß dem Klimaschutz- und Klimawandelanpassungsgesetz Baden-Württemberg sollen in Baden-Württemberg in den Regionalplänen Gebiete in einer Größenordnung von mindestens 0,2 Prozent der jeweiligen Regionsfläche für die Nutzung von Photovoltaik auf Freiflächen festgelegt werden (Grundsatz der Raumordnung).

Ziel in Hessen ist die Nutzung von Photovoltaikanlagen in einer Größenordnung von 1 Prozent der Landesfläche, wobei sowohl Dach- als auch Freiflächenanlagen berücksichtigt werden (§ 1 Gesetz zur Änderung des Hessischen Energiegesetzes).

In Rheinland-Pfalz besteht der Auftrag an die regionalen Planungsgemeinschaften bzw. den Verband Region Rhein-Neckar zur Ausweisung von mindestens Vorbehaltsgebieten für die Freiflächen-Photovoltaik, insbesondere entlang von linienförmigen Infrastrukturtrassen. (Ziel Z 166 b der 4. Teilfortschreibung des Landesentwicklungsprogramms IV). Flächenuntergrenzen sind nicht vorgegeben. In der Begründung zur 4. Teilfortschreibung des LEP ist eine Obergrenze in Bezug auf die Inanspruchnahme von Ackerflächen durch nach dem 31.12.2020 neu errichtete Freiflächen-Photovoltaikanlagen enthalten, die landesweit 2 Prozent nicht überschreiten soll, wobei in einzelnen Kommunen auch mehr als 2 Prozent in Anspruch genommen werden können, solange dies mit den Belangen der örtlichen Landwirtschaft vereinbar ist.

Vor diesem Hintergrund hat die Verbandsversammlung des Verbands Region Rhein-Neckar in der Sitzung am 20.07.2022 den Aufstellungsbeschluss für das Teilregionalplanverfahren gefasst.

Im Rahmen der Aufstellung des Teilregionalplans Freiflächen-Photovoltaik werden Vorbehaltsgebiete für regionalbedeutsame Freiflächen-Photovoltaikanlagen festgelegt, das heißt, es werden bestimmte Flächen für diese Nutzung vorgesehen, aber keine konkreten Anlagen geplant. Fachplanerische Vorgaben sind im Rahmen der nachgelagerten Verfahren zu berücksichtigen, wenn die konkreten Bauvorhaben geplant bzw. umgesetzt werden.

Klimaschutz ist eine zentrale Aufgabe der Regionalplanung und Regionalentwicklung. Mit der Energiewende soll zukünftig eine klimaneutrale Energieversorgung bei gleichzeitiger Unabhängigkeit vom Import fossiler Brenn-, Kraft- und Heizstoffe erreicht werden. Ein wichtiger Baustein hierzu stellt der Ausbau von erneuerbaren Energien dar.

Mit den Landesvorgaben wurden bestimmte Ziele formuliert: Bis Ende September 2025 sollen in Baden-Württemberg 0,2 % der Landesfläche für die Photovoltaiknutzung bereitgestellt werden. Die Umsetzung obliegt der Regionalebene. Damit hat der Verband Region Rhein-Neckar einen klaren Auftrag erhalten. Die Sicherung dieser Flächen soll durch die Ausweisung von Vorbehaltsgebieten für regionalbedeutsame Freiflächen-Photovoltaikanlagen erfolgen. Auch die vierte Teilfortschreibung des Landesentwicklungsprogramms LEP IV Rheinland-Pfalz macht die Vorgabe, auf regionaler Ebene mindestens Vorbehaltsgebiete für Photovoltaik-Freiflächenanlagen auszuweisen. Dafür wird der Verband Region Rhein-Neckar einen neuen Teilregionalplan Freiflächen-Photovoltaik aufstellen. Nach dem Klimaschutz- und Klimawandelanpassungsgesetz Baden-Württemberg (KSG) soll die Planung bis Ende September 2025 abgeschlossen sein. Da der Verband Region Rhein-Neckar eine einheitliche Regionalplanung verfolgt, soll dieser Zeitplan nach Möglichkeit für das gesamte Gebiet der Metropolregion eingehalten werden.

Als langfristige Perspektive wird eine Vollversorgung der Metropolregion Rhein-Neckar mit erneuerbaren Energien verfolgt. Die Ausschöpfung regionaler Quellen ist dabei ein zwingender Schritt. Dafür bieten die Wind- und Solarenergie erhebliche Potenziale.

Mit dem Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) 2023 bekommt der Ausbau der Erneuerbaren Energien ein deutlich stärkeres Gewicht als in der Vergangenheit. Damit liegen die Errichtung und der Betrieb von Anlagen der erneuerbaren Energien im überragenden öffentlichen Interesse; die Anlagen dienen der öffentlichen Sicherheit.

Vor diesem Hintergrund ist eine räumliche, überörtliche Steuerung wichtig, um geeignete Flächen unter Berücksichtigung verschiedener Schutzgüter und ihrer Belange für den Ausbau der Solarenergienutzung zu sichern und damit einen ungesteuerten Ausbau zu vermeiden und einen fairen Interessensausgleich über kommunale Grenzen hinweg sicherzustellen.

Zur Ermittlung von Vorbehaltsgebieten für regionalbedeutsame Freiflächen-Photovoltaikanlagen sieht der Verband Region Rhein-Neckar eine fünfstufige Planungsmethodik vor:

1. Festlegung von Ausschlussgebieten anhand rechtlicher, tatsächlicher oder planerischer Ausschlusskriterien
2. Einzelfallprüfung der verbliebenen Flächen anhand von Konflikt- und Eignungskriterien
3. Flächenbündelung (keine Ausweisung von Flächen mit einer Flächengröße < 3 ha ohne räumlichen Kontext zu weiteren Anlagen)
4. Festlegung der Flächenkulisse durch Abgrenzung der Vorbehaltsgebiete
5. Abgleich mit den Zielvorhaben

Grundlage ist ein vom Planungsausschuss des Verbandes Region Rhein-Neckar beschlossener Kriterienkatalog. Auf diese Weise wurde nach Anwendung der Ausschlusskriterien eine Suchraumkarte erstellt. Der Suchraum dient als Grundlage zur Ermittlung geeigneter Vorbehaltsgebiete für regionalbedeutsame Freiflächen-Photovoltaikanlagen. Diese bilden eine Diskussionsgrundlage für das öffentliche Beteiligungsverfahren, welches neue fachliche Aspekte aus den eingehenden Stellungnahmen in den Planentwurf einarbeiten soll.

Sofern bekannt, wurden bereits errichtete Anlagen sowie rechtskräftige Bebauungspläne oder genehmigte Bauanträge als „Bestand" in den Planentwurf aufgenommen, wenn die Mindestflächengröße von 3 ha gegeben ist. Der Verband Region Rhein-Neckar hat dazu eine Abfrage bei den unteren Bauaufsichts- bzw. Baurechtsbehörden zum 31.12.2024 als Stichtag durchgeführt. Alle im Teilregionalplan Freiflächen-Photovoltaik festgelegten Vorbehaltsgebiete tragen zum Flächenbeitragswert bei.

Nein. Die Flächenbeitragswerte der Länder sind auf Ebene der Regionen zu erreichen. Das Ziel wurde von Seiten der Länder damit also bewusst nicht auf die einzelnen Kommunen übertragen. Da die Eignung der kommunalen Flächen für die Solarenergienutzung aufgrund bestimmter Voraussetzungen bzw. Kriterien unterschiedlich ist, wird die Verteilung der Vorbehaltsgebiete in der Region unterschiedlich ausfallen. So kann es auch sein, dass in bestimmten Kommunen gar kein Vorbehaltsgebiet für regionalbedeutsame Freiflächen-Photovoltaikanlagen ausgewiesen werden kann.

Der Verband Region Rhein-Neckar versucht bei der Planung auf angemessene Größen bzw. Abgrenzungen sowie eine gerechte Verteilung von Vorbehaltsgebieten für regionalbedeutsame Freiflächen-Photovoltaikanlagen zu achten, um einzelne Gemeinden und Landschaftsräume nicht zu überlasten. Dabei orientiert der Verband sich an einem schlüssigen, kriteriengestützten Plankonzept. Dieses gilt regionsweit gleichermaßen.

Im Sinne des Gegenstromprinzip der Raumplanung (§ 1 Abs. 3 ROG) wurden bei der Suche nach für die Photovoltaiknutzung geeigneten Flächen insb. bestehende und geplante Flächen auf Ebene der kommunalen Bauleitplanung berücksichtigt, sofern diese mit dem in gemäß der Planungsmethodik vorgesehenen Kriterienkatalog vereinbar waren, bevor eine Eigenplanung seitens des Verbands Region Rhein-Neckar erfolgte, um die vorgegebenen Ziele zu erreichen. Eine Entwicklung von Flächen für Solarenergie auf kommunaler Ebene ist weiterhin möglich, diese werden aber nicht für das Flächenziel angerechnet; hier zählen nur die Festlegungen im Regionalplan. Unabhängig davon ist für die Realisierung von Photovoltaik-Freiflächenanlagen anders als bei Windenergieanlagen ein Bebauungsplan als bauplanungsrechtliche Grundlage notwendig. Flächen, auf denen im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 8 und 9 BauGB Solaranlagen privilegierte Außenbereichsvorhaben darstellen, können auch ohne eine kommunale Bauleitplanung für die Solarenergienutzung entwickelt werden.

In den Vorbehaltsgebieten für regionalbedeutsame Freiflächen-Photovoltaikanlagen ist der Errichtung und dem Betrieb Photovoltaikanlagen bei der Abwägung mit konkurrierenden raumbedeutsamen Funktionen oder Nutzungen ein besonderes Gewicht beizumessen.

Es handelt sich damit um einen Grundsatz der Raumordnung, der in nachfolgenden Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen zu berücksichtigen ist.

Freiraumplanerische Zielfestlegungen aus dem Einheitlichen Regionalplan Rhein-Neckar, die sich in der Raumnutzungskarte mit Vorbehaltsgebieten für regionalbedeutsame Freiflächen-Photovoltaikanlagen überlagern, stehen der Errichtung und dem Betrieb von Freiflächen-Photovoltaikanlagen nicht entgegen. Diese Überlagerung ist im Ergebnis der regionalplanerischen Gesamtabwägung raumordnerisch verträglich, sodass die Zielfestlegungen der Errichtung und dem Betrieb von Freiflächen-Photovoltaikanlagen in diesem Bereich nicht entgegenstehen.

Die bestehenden Plansätze zu den Freiraumfestlegungen im rechtsgültigen Einheitlichen Regionalplan Rhein-Neckar bleiben von der Aufstellung des Teilregionalplans Freiflächen-Photovoltaik grundsätzlich unberührt. Damit richtet sich die regionalplanerische Bewertung von Zielkonflikten außerhalb der festgelegten Vorbehaltsgebiete für regionalbedeutsame Freiflächen-Photovoltaikanlagen weiterhin nach den entsprechenden Plansätzen der Freiraumfestlegungen im rechtsgültigen Einheitlichen Regionalplan Rhein-Neckar.

Der Teilregionalplan Freiflächen-Photovoltaik wird - so wie auch der Teilregionalplan Windenergie - aus einem textlichen und einem zeichnerischen Teil sowie einem zugehörigen Umweltbericht bestehen.

Im Textteil werden die textlichen Festlegungen, also die Plansätze inklusive Begründung bzw. Erläuterung zu finden sein. Die festgelegten Vorbehaltsgebiete für regionalbedeutsame Freiflächen-Photovoltaikanlagen werden zeichnerisch in der Raumnutzungskarte des Einheitlichen Regionalplans Rhein-Neckar dargestellt. Im Anhang zur Begründung finden sich entsprechende A3- Übersichtskarten. Hinzu kommen weitere Ziele und Grundsätze, die das Thema Freiflächen-Photovoltaik betreffen und eine entsprechende Bindungswirkung für nachfolgende Planungsebenen entfalten.

Im Rahmen der Umweltprüfung werden die voraussichtlichen erheblichen Umweltauswirkungen des Teilregionalplans auf verschiedene Schutzgüter ermittelt und im Umweltbericht beschrieben und bewertet.

Hinsichtlich des Standorts von Photovoltaikanlagen ist im Einheitlichen Regionalplan der Grundsatz enthalten, dass PV-Anlagen vorrangig an oder auf baulichen Anlagen errichtet werden sollen. Bei Freiflächenanlagen sollen die Standorte bevorzugt werden, von denen keine gravierenden Beeinträchtigungen des Landschaftsbilds ausgehen, die bereits über Vorbelastungen verfügen, eine geringe ökologische Wertigkeit haben und keine regionalplanerischen Konflikte aufweisen. Vorrangig sollen bei Freiflächenanlagen bereits versiegelte Flächen, gewerbliche und militärische Konversionsflächen sowie Deponien genutzt werden.

Für die Ermittlung der künftigen Vorbehaltsgebiete für den neuen Teilregionalplan Freiflächen-Photovoltaik wurden im Kriterienkatalog entsprechende Eignungskriterien definiert. Diese orientieren sich an linienförmigen Infrastrukturtrassen sowie vorbelasteten Standorten wie bspw. Autobahnen, Schienenwege, Altlasten- und Deponieflächen sowie Konversionsflächen.

Um der Bedeutung hochwertiger Ackerböden Rechnung zu tragen, wurden landwirtschaftliche Flächen mit einer Ackerzahl von > 60 als Ausschlusskriterium bei der Flächensuche definiert. Eine Ausnahme hiervon stellen Agri-PV-Anlagen dar, wenn diese so errichtet werden, dass ein störungsfreier landwirtschaftlicher Betrieb möglich bleibt. Außerdem wurden Weinbauflächen bei der Ermittlung der Flächenkulisse ausgeschlossen. Darüber hinaus wurden Vorrangfluren, die entsprechend der Weiterentwicklung der Flurbilanz Baden-Württemberg als besonders landbauwürdige Flächen zwingend der landwirtschaftlichen Nutzung vorzubehalten sind, als Ausschlusskriterium angewendet. Ausnahmen sind im Einzelfall bei Zustimmung der Fachbehörde möglich.

Daneben wurden Böden mit einer Ackerzahl zwischen 40 und 60 als Konfliktkriterium gewertet und dementsprechend in einer Einzelfallprüfung betrachtet. Dies gilt auch für Vorbehaltsfluren I entsprechend der Weiterentwicklung der Flurbilanz Baden-Württemberg.

Seitens des Bundes gibt es keine Zielvorgaben zum Ausbau der Solarenergienutzung. Folglich wurden in den an der Region Rhein-Neckar beteiligten Bundesländern unterschiedliche Regelungen getroffen. Dadurch ergibt sich ein differenzierter Planungsauftrag für den Verband Region Rhein-Neckar.

In Baden-Württemberg sollen 0,2 % der Fläche für die Nutzung von Freiflächen-Photovoltaik zur Verfügung gestellt werden. Für den rheinland-pfälzischen Teilraum besteht nach dem Landesentwicklungsprogramm des Landes Rheinland-Pfalz der Auftrag zur Ausweisung von mindestens Vorbehaltsgebieten für die Freiflächen-Photovoltaik. Für Hessen besteht das Ziel zur Nutzung von Photovoltaikanlagen in einer Größenordnung von 1 Prozent der Landesfläche. Hierbei zählen sowohl Dach- als auch Freiflächenanlagen. Nach Vorgabe des Landesentwicklungsplan Hessen 2020 sind in den Regionalplänen Gebietskategorien festzulegen, in denen die Errichtung von Freiflächen-Solaranlagen mit den Erfordernissen der Raumordnung vereinbar sind. Damit wird auf textliche Ausführungen und nicht auf die räumliche Festlegung von Flächen abgezielt. Jedoch richtet sich dieser Handlungsauftrag nicht primär an den Verband Region Rhein-Neckar.

Für den hessischen Teilraum besteht hinsichtlich der Regionalplanung durch den Verband Region Rhein-Neckar eine Sondersituation, da der Kreis Bergstraße sowohl Teil der Region Rhein-Neckar als auch Teil der Region Südhessen ist. Im „Staatsvertrag zwischen den Ländern Baden-Württemberg, Hessen und Rheinland-Pfalz über die Zusammenarbeit bei der Raumordnung und Weiterentwicklung im Rhein-Neckar-Gebiet“ aus dem Jahr 2005 ist geregelt, dass der betreffende Planinhalt von dem hessischen Regionalplanungsträger zu berücksichtigen ist. Damit entfaltet der Einheitliche Regionalplan Rhein-Neckar im hessischen Teilraum keine Rechtskraft, sondern hat Vorschlagscharakter.

Vor diesem Hintergrund kommen für die Aufstellung des Teilregionalplans Freiflächen-Photovoltaik sehr unterschiedliche Flächenbeitragswerte hinsichtlich der Festlegung von Vorbehaltsgebieten für regionalbedeutsame Freiflächen-Photovoltaikanlagen in den einzelnen Teilräumen der Metropolregion Rhein-Neckar zustande.

§ 2 EEG schreibt das überragende öffentliche Interesse an der Nutzung der erneuerbaren Energien fest und regelt zudem in Satz 2 einen befristeten „vorrangigen Belang“ der erneuerbaren Energien in Schutzgüterabwägungen. Zudem bestimmt er, dass die Anlagen der öffentlichen Sicherheit dienen.

§ 2 EEG ändert nichts daran, dass eine im Grundsatz ergebnisoffene Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB oder § 7 Abs. 2 S. 1 ROG stattfinden muss, in der alle öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander abzuwägen sind. Im Rahmen dieser Abwägung ist das Gewicht jedes Belangs angemessen zu berücksichtigen.